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凭单制引发的一场“烧脑风暴”

2019-02-12 11:49

栏目: 实务操作(探讨),政采要闻,电子报

【摘要】

【凭单制争鸣】

编者按:随着市场经济的不断健全,如何发挥政府这只“无形之手”在政府采购中的“有形力量”,成为了政采新时代的重要课题。而日前“凭单制”这一概念走入政府采购的视野,有专家称,凭单制有望成为一种兼具公平导向和效率导向、创新采购方式的有效举措,但很多业界人士也对此感到陌生。对此,本报刊出“凭单制争鸣”这一专题,介绍凭单制的概念、特点、与合同的区别以及一些国内外的经验做法,以期帮助读者朋友了解凭单制,并为我国的政府采购提供制度借鉴。

凭单制引发的一场“烧脑风暴”

■ 本报记者 杨文君

凭单制源自新自由主义经济学,其作为政府改革工具,实质上是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。并且它在市场经济发达的国家已有较为广泛的应用,如,住房、医疗、教育和幼儿保健等具有融合特征的“福利物品”提供领域。然而,对于我国的政府采购领域,“凭单制”是一个较为“生僻”的字眼。为此,记者搜集了相关材料并采访了诸多业内专家,来了解凭单制的概念与应用,并对其是否属于合同这一关键问题进行探讨。

各路专家诠释凭单制

了解凭单制,既要知道它的有形载体,也要知晓它的实质内容。

记者翻阅了相关材料得知,凭单也称代金券、消费券、优惠券等等,是政府购买社会公共服务的一种方式。政府部门为有资格消费某种物品或服务的个体发放优惠券(凭单),个体在特定的服务生产者中消费他们手中的凭单,然后政府将生产者收到的凭单兑换成现金。凭单市场的运作是一个凭单不断循环流动的过程,一般分为凭单发放、凭单使用和凭单兑换三个阶段。

对于凭单制的本质,北京大岳咨询有限责任公司总政策法规师宋雅琴向作者做了一番解答。“凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给机制的政府改革工具,其实质是政府公共服务输出方式的市场化。”宋雅琴如是说到。

从概念上进一步来理解,海南菲迪克招标咨询公司总经理彭时明援引了一个生动的例子加以说明:“凭单制实质上是有价消费券制,它是政府提供的公共服务惠及每个公民个体时的一种制度安排。例如国家对教育的补贴,不再补给于教育机构,而是补给受教育者个人,凭单就是有价结算单证。”

综上,凭单制是一种市场化工具,它通过具有准货币性质的交易凭证,从消费者的角度强化其选择权而巧妙地在公共服务中引入市场机制。

此外,据了解,凭单制在市场经济发达的国家有更为广泛的应用,我国90年代也有借鉴模仿的案例。但作为严格政府采购意义上的凭单制,国内还很鲜见。

凭单制鲜明特点博得“喝彩声”

一张凭单,未来可能就是政府采购的一大步。为什么这么说?原因就在于凭单制的一系列鲜明特点和差异化优势。

清华大学公共管理学院教授于安指出,凭单,是在政府公共服务领域中引入的一种市场化供给方式,可以适用于职能性政府采购。它通过赋予受益人在众多提供者进行选择的权利,形成供给过程的竞争机制。它的目的在于提高政府公共服务的供给质量,并取得受益人满意的供给效果。

换言之,凭单制最大的特点就是给予了消费者充分的选择权。除此,凭单制还有其他一些“亮点”“看点”,中央财经大学财税学院教授姜爱华对此进行了归纳总结。第一,消费者拥有了更多的选择权,实现“用脚投票”。消费者可以根据供应商服务质量、信誉、评价等选择符合自身偏好的供应商。第二,消费者和供应商是一种“多对多”的关系。在运用凭单制的情况下,供应商可以遍布一个区域的各个地方。第三,简化采购程序。凭单制下,购买主体选择供应商的时候(在这里先不界定购买主体是谁),先设定一个资质条件,符合资格的供应商就可以提供服务。其弱化了公开招标、邀请招标等一系列过程。第四,结算方式以“凭单”“优惠券”等为准。购买主体根据供应商拥有“券”的数量进行结算,“券”越多,供应商拿到的钱就越多,反之就越少。

上述解释可能还会令人有些迷惑,上海市政府采购中心副主任徐舟以“为失业人员组织再就业培训”为例进一步做了说明。以前,政府为了让失业人员再就业,会安排公益性的再就业技能培训,政府投入财政性资金,通过购买服务方式,在明确培训内容、培训人次等采购需求的基础上,将相应的培训服务发包给一家或几家中标的培训机构。按照合同约定,培训机构不管失业人员来不来、有多少人来参加培训,只要按照事先约定的培训模式提供服务即可。这样一来,培训的效果往往不尽人意。而且由于一段时间以内都是这几家中标的培训机构提供服务,随之而来就会产生垄断。如果换为“凭单制”形式,政府给失业人员(消费者)发放代金券(凭单),失业人员只能在参与培训时使用这一代金券,并享受免费的待遇,其好处显而易见:第一,代金券能促进消费,倒逼失业人员参与培训,从而实现扩大就业的积极社会效应。第二,凭单制让失业人员拥有了充分的选择权,失业人员可以根据培训机构的服务质量、再就业比率等标准自主“择优”参加培训,从而避免了垄断现象。第三,凭单制能促进培训机构提高服务水平和服务质量,因为唯有如此,才能吸引更多的消费者前来培训,从而拿到更多的代金券,并向政府兑换相应的货币。另外,凭单制的应用还能节约财政资金。传统方式下,按照预算进行采购,培训经费按照中标成交金额一并支出。但是在凭单制下,政府把代金券发给失业人员,如果失业人员没有拿着代金券去培训,政府就不会为此发生任何实际的资金支出,浪费的不过是一张凭据而已。

综合以上观点和有关材料时,记者总结出了凭单制具有的以下优势:如,消费者拥有了充分的选择权;通过消费者的自由选择使那些无法精确描述的服务获得了满意的标准;有利于培育竞争,由此提高经济效率和效益;节约政府支出;简化采购程序;创新支付方式;允许生产者规模独立于安排者规模,进而允许生产者规模优化,最终实现规模经济;消费者直接向生产者购买物品,收益和成本直接关联;对消费者的回应性较高;对低收入和少数民族群体具有特别的好处,最有利于获取服务的机会平等;尽管要求政府持续的支出,但允许相对少的政府雇员规模。

凭单与合同是否为“一母同胞”

针对凭单是否等价于合同,凭单是否属于合同的问题,业内专家观点平分秋色。

徐舟表示,凭单制中的凭单与合同不是一回事,它只是消费的一种凭据。合同是需要双方达成要约承诺后方能形成的,而凭单制是作用于三方,即政府、消费者和供应商。

彭时明也指出,凭单不是合同,它是请求合同履约和完成服务合同的凭证,它表达确定的合同条款和服务对价,是一种支付凭证,凭单只是合同执行的指令和合同义务实现的书证。

持有相同观点的还有深圳市公共资源交易工作委员会办公室的汪泳,他认为凭单与合同属于不同分类,所以凭单不属于合同。由此,凭单制下的政府购买行为与合同制下的政府购买行为也会有众多区别,以二者制度下确定政府购买服务承接主体的方式为例。对于以合同制形式实施的政府购买服务项目,购买主体应当按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)及其实施条例等有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体,相关采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式变更、采购计划编报等按照政府采购相关法律制度规定执行。其中,属于政府采购限额标准以下且集中采购目录以外的政府购买服务项目,由购买主体按照公平、效率原则自行确定项目的承接主体。而对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目,购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式,确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体,并向符合条件的服务对象发放购买凭单,由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。

“英雄所见略不同。”于安指出,在法律上,服务提供商与受益人与之间是公共服务的提供与受领关系,这种关系的依据是政府与服务提供商之间的合同。政府与服务提供商之间是一种有偿的交易关系与合同关系。受益人获得服务的权利来自于政府的赋予。但是这种赋予不具有恩惠性质,而是政府提供普遍性公共服务的行为。

“凭单属于合同。”是一部分专家的观点,即,买卖双方达成的一致承诺本身就算是一种合同,利用市场,通过协议达成,只是不需要格式或形式。二者只是非要式合同与要式合同的区别。像要式合同,则需要书面形式、签字甚至是公证,而非要式合同则不需要这些。

宋雅琴则从法律层面进一步分析了凭单制在合同法律上可能归属的类型,认为凭单属于合同,但是凭单制合同既有可能是预约合同,也有可能是本约合同。宋雅琴表示,在法律层面上,凭单制具有这样的特点:在长期或复杂的交易关系中,双方当事人为了提前确定双方对同一类型合同在框架协议的范畴下订立的所有或大部分个别合同中普遍存在的问题。而在合同法上,合同有本约和预约之分。预约是指 “在订立契约前订立的契约”,即合同当事人约定在未来某一特定时期内订立合同的协议。根据该预约协议而订立的合同叫“本约”。《中华人民共和国合同法》本身没有就预约合同作出规定。最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条规定,“当事人签订认购书、订购书、预订书、意向书、备忘录等预约合同,约定在将来一定期限内订立买卖合同,一方不履行订立买卖合同的义务,对方请求其承担预约合同违约责任或者要求解除预约合同并主张损害赔偿的,人民法院应予支持。”该条确认了我国交易实践中广泛存在的预约合同独立的合同效力。据此,当供应商与持券人之间是双向选择关系时,凭单制合同是预约合同。当供应商与持券人之间仅存在单向选择关系时,凭单制合同是本约合同。以养老院为例,如果老百姓拿着养老券来,养老院必须接受,那就是本约,否则就是预约。

突破凭单制的现实问题

凭单制在实践中仍面临诸多难题。“心胜则兴,心败则衰。”国家的“智囊团”仍应小心绕开凭单制应用“桎梏”,赢得政府采购事业的万千气象。

众多专家在接受记者采访时纷纷表示,凭单制具有促进竞争、提高服务体验和节约财政性资金等方面的优势,在政府采购领域“不妨一试”。然而有些现实问题仍需要考虑,关键一点系凭单制的应用范围。何时运用合同制,何时运用凭单制?北京自2008年以来就开始尝试利用凭单制购买养老服务,除了养老服务,还有什么品目可以应用凭单制?

徐舟对此作出了回答,他认为,货物和工程也可应用凭单制。对于货物类,比如给消费者发放粮食券,消费者可以凭此去买米或油。其实货物类采购在凭单制下操作起来更简便,但却没有太大的必要,因为,相比于个人采购,政府采用批量采购在价格上会更便宜,而且直接得到实物。对于工程,个人一般是没办法去购买工程的,把消费券发放给个人让其采购工程的可行度不大。因此,凭单制更倾向于应用在服务采购或政府购买服务上。

许多专家也都认可凭单制在为大众提供公共服务的领域具有可行性,但汪泳表示,政府购买服务并不限于政府采购范围。政府购买服务不仅仅是政府采购活动,也包括非政府采购活动;不仅仅是采取政府采购方式,还可以采取其他方式。按照国际惯例和国内的实践,政府购买服务除了政府采购方式外,还可以采取直接委托、直接资助、财政补助、消费服务券、凭单、贷款支持等多种常见方式。此外,如果严格依据《政府采购法》的条款进行界定,集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务活动也不属于政府采购。据此,《政府采购法》范围之外的政府购买服务主要可分为3类:一类是以政府转移支付形式支付给个人的购买行为,如教育券,养老券等;第二类是政府财政资金对社团或企业主体的直接补贴,如节能补贴,环保补贴等;第三类即集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务。另外,政府购买服务的主要方式应当是政府采购。凡是符合《政府采购法》规定的各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务,必须依法按照政府采购方式和程序进行采购。

此外,据了解,在北京尝试以发放养老服务券购买养老服务的实践中,确实取得了一定的成果,但也出现了一些被诟病之处,如,根据2010年北京市统计局对16区县2264名60岁以上本市户口老年人进行的调查,在使用过养老券的老年人中,77.2%的老年人感觉不方便,主要问题是适用范围小、限制多、不能购买日常生活用品、发放金额太少等。如果未来要大范围地使用凭单制,此类问题需要引起高度关注和考量。

总而言之,凭单制对政府监管能力提出了更高的要求,推行凭单制,需要在绩效考核与评价方面做出更多的努力。

责任编辑:LIZHENG

本文来源:中国政府采购报第826期第4版