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PPP模式哪个"P"最为重要?

2018-04-16 16:49

随着财政部92号文、国资委192号文和人民银行等机构"资管新规"的突如其来,加上之前时间的财政部50号文、财政部87号文的出台,大家或许都在思考同一个问题,PPP这面红旗到底能够扛多久?PPP模式哪个"P"最为重要?PPP模式实操中最薄弱的环节是什么?

PPP对于我们来说是一个新事物,尽管其中的一个方式BOT(建设-运营-移交)在中国运用也有些年头了,但认真提出"政府和社会资本合作"这个概念也不过四、五年光景。再者,PPP一进入中国,我们就对其进行了中国化改良,把PPP(Public-Private Partnership)的第二个"P"由"私人的"异化为"社会资本(囊括国有的、民营的、境外的、混合的资本)",而"社会资本"在英文表述为"social capital",根本没有打头的"P",既然概念上都有变化,照搬照套英国的PPP做法显然就缺乏了理论对标和实践基础。我们觉得在中国研究、实操PPP模式,离开"中国特色"这个筐,就会水土不服。下面顺着这个思路捋一捋。

一、用PPP模式到底想解决什么问题?

宏观来讲,PPP是政府放大公共投资的重要途径。在很多情况下,全靠政府资本金投入是满足不了庞大的公共投资需求,政府一般会采取资本金注入的方式吸引民间资本加入,放大公共投资规模。

微观来看,化解眼下地方政府债务是PPP的核心点,提高公共投资的水平和效率是PPP的附加值。

化解债务决定了地方政府运用PPP模式会优先考虑以该模式置换政府存量债务、通过该模式转让政府存量资产的存量项目,以及在那些收费定价机制透明、调价机制灵活、有稳定现金流的项目上采用该模式。适度负债是地方政府发展经济、关注民生必要的手段,但过度负债则会影响国家宏观经济安全。通过引入社会资本参与政府的公共产品和服务的提供活动,可以减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动。相关部门密集发文规范PPP实操,是要让PPP这个可以帮助地方政府减债的模式能够走得更好更远。

至于还能够提升公共产品和服务供给水平效率的结果,乃是PPP模式一个顺带的"红包"。锦上添花的投资在社会资本眼里那是浪费,提供公共产品和服务实用、够用即可。不得不承认,地方债务高企,既有央地之间财权事权不匹配,还与少数政府花钱任性有关。细细想想,公共产品和服务中这种"崽卖爷田不心疼"的现象并不鲜见,PPP模式引入十分关注"投入与产出比"的社会资本后,这个问题肯定会有改观,这是不是也算PPP模式的一大优点呢!

既然PPP有用,弃之不用岂不可惜?

二、第一标题

在中国化PPP模式中,到底是第一个"P"——政府重要,还是第二个"P"——社会资本重要?我们认为前两个"P"同等重要,但最重要的还是第三个"P"(合作)。我们把PPP模式好有一比,如同两个人抬石头登高,如果合作者之间不能平等相待、步调一致,那么摔筋斗便是必然,并且后果还很严重。

政府和社会资本这两个主体在公共领域有深度合作的机会是因PPP这个模式,但在中国"劳心者治人、劳力者治于人"的官文化背景下,政府和社会资本平起平坐开展合作、特别是开展长时间的合作是件非常难办的事情,磕磕碰碰在所难免,这或许是PPP模式中国化必须面对的最大挑战。

所谓合作,平等是第一要义。在西方小政府大市场背景下,政府是以服务者的身份来开展公私合营;而我们地方政府因为惯性思维极容易以管理者的身份来开展政企合作。

以开展物有所值评价为例。所谓物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品和服务项目的一种评价方法,而有响应意愿的社会资本方一般都要等到项目入库后才能看到《物有所值评价报告》,这种流程设计就让社会资本方在合作之初就处在被动状态,社会资本方何尝不需要判断项目对自己是否划算、进而开展自己的"物有所值评价"呢?

因此,在"一案两评"*、《合作合同》的编制中充分注意这些细节,用法律的条款力求校准合作双方的关系,使PPP项目在长达十年以上、三十年以内的生命周期中体现出平等的政企合作氛围?这是对从事PPP咨询的机构能力水平最大的考验,同时也值得规则制定者深思。

假设把潜在合作双方的接触时间提前到《项目可研报告》出台后、政府方开始发起PPP时,透过咨询机构让愿意参与的社会资本方有充分的思考余地,也让发起项目的政府方全面、尽早了解市场响应状况,那么,PPP项目落地率想必会增加许多。

此外,从已落地项目看,PPP项目绩效考核给地方政府留下过大的自由裁量权,极易导致项目执行中的扯皮掣肘,需要引起重视并加以解决。

三、PPP模式实操中最薄弱的环节是什么?

常言道:谋定而后动。因为PPP项目涉及投资额大、生命周期长、参与单位多、政策跨度广等情况,是一个大动作,所以PPP实施前的顶层设计就必定是一个大事情,但在实操中,我们觉得各方对此重视不够。

(一)PPP模式应用急需设置综合协调机构来统一指挥调度。

从地方政府工作经验来看,任何一项跨部门的工作,必须要成立由更高层级官员领衔的领导小组来组织指挥。PPP模式横跨发改、财政两大主管机构以及建设、交通、农林水、文旅教卫……等多个部门,但奇怪的是,各级政府却没有设置一个能够牵头的领导小组和办事机构,于是造成实操中的"踩脚"现象。此外,政出多门的监管也极易引发地方政府和社会资本的困惑和恐慌。

PPP模式和地方债是目前中央政府允许地方政府的两个负债渠道之一,如何用好PPP模式的"一般公共预算支出10%"的资金限额?对地方政府而言,非常关键,政府使用PPP杠杆做事,有必要按轻重缓急筛选投入重点。例如,经济发达地区,应多考虑用PPP解决民生问题;经济薄弱地区,应多考虑用PPP提升发展后劲。曾有一地,PPP政策刚面世,就大手笔做了一个几百亿的旅游PPP项目,把10%的限额一次性用完,随后遇到更重要的政府投资需要用PPP,便只得望洋兴叹。

(二)PPP咨询环节需要细化决策与参谋的工作流程。

1.细化决策流程。面对如此漫长的生命周期的合作项目,在顶层设计上,地方政府不能只以咨询机构的"一案两评"能否入库作为推动PPP的工作标准,领导层(党委、人大、政府)需要启动宏观决策程序,及早介入,积极参与,不可成为甩手掌柜。

2.细化咨询流程。咨询机构出具的"一案两评"属于PPP项目的顶层设计,在编制工程中应过好"三关"。一是关键问题的"解决关"。PPP融资难是制约PPP落地的拦路虎,咨询机构出具报告应重视金融机构对项目的诊断意见,因为项目可融资性差即便入了库对项目最终落地意义也不大;二是悟透项目的"调研关"。政府投资项目的《可研报告》是PPP咨询机构编制"一案两评"的基础,"没有调查研究就没有发言权",悟透政府拟投资项目的真实情况是必要的、且不可简化的流程;三是多个维度的"视野关"。既然PPP模式是一个系统工程,就很难有一个项目咨询团队的智力水平、专业能力能够涵盖PPP全生命周期的各环节。例如,仅SPV公司*完税按什么税率缴纳这一个问题,就让社会资本方煞费苦心、莫衷一是。由此可见,PPP项目咨询环节还需要承办"一案两评"的咨询机构外请相关专家提供智力再服务,然而,值得注意的是,现实中咨询环节的专家评审大多流于形式。

(三)制定咨询取费标准以调动参与顶层设计的机构的积极性。

1999年国家计委印发《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》,用以规范建设项目前期工作咨询收费行为、维护委托人和工程咨询机构的合法权益、促进工程咨询业的健康发展。但时至今日,服务内容涵盖政策研究、投资融资、策划规划设计、建设运营管理等多个领域于一体,动辄为投资数亿、数十亿甚至上百亿的PPP项目进行顶层设计的工作,竟然没有一个官方的"收费标准",全是政府"看着办",加之一些咨询机构为了冲业绩,使得低价咨询在PPP入库环节比比皆是。常言道:一分钱一分货。多数咨询机构在PPP咨询中连人吃马嚼的费用都不富余,何来全心全意帮地方政府方把关、为社会资本方服务的激情?如何邀请更多的专家参与顶层设计中面对的疑难杂症的处置?

政策制定者在这些政策"软环境"营造上多着力,或许有意外收获。

PPP模式的复杂性决定了实操中可能遇到的问题远不止于此。综上所述,只要我们弄清楚了PPP模式的真正用途,积极修复了PPP模式中国化中的瑕疵,相信PPP这面红旗一定能够长久地扛下去。